当前位置：首页 > 实用文档 > 其他范文> 高校债务风险防范的思路与对策

高校债务风险防范的思路与对策

时间：2023-11-17 08:25:34 其他范文收藏本文下载本文

高校债务风险防范的思路与对策（共8篇）由网友“只为你存在”投稿提供，以下是小编整理过的高校债务风险防范的思路与对策，希望能够帮助到大家。

高校债务风险防范的思路与对策

篇1：高校债务风险防范的思路与对策

高校债务风险防范的思路与对策

随着债务还本高峰期迫近,高校债务风险问题呈现出一些新的变化,政府、高校和银行都在为化解高校债务问题积极努力.从目前及未来高等教育进一步发展的趋势,结合发达国家在高校负债问题上的经验,拟从增加财政投入、开拓高校债市、加强与银行的'交流与合作、加强财务内部控制和建立财务风险预警、拓宽其他收入来源等方面讨论高校债务风险防范的思路与对策.

作者：李水弟汪涛武 LI Shui-di WANG Tao-wu 作者单位：李水弟,LI Shui-di(南昌工程学院,党委院长办公室,江西,南昌,330099)

汪涛武,WANG Tao-wu(南昌工程学院,人事处,江西,南昌,330099)

刊名：南昌工程学院学报英文刊名：JOURNAL OF NANCHANG INSTITUTE OF TECHNOLOGY 年，卷(期)： 28(5) 分类号：G647 关键词：高校债务风险防范思路对策

篇2：我国财政债务风险实证分析与防范对策

我国财政债务风险实证分析与防范对策

一、财政债务风险的实证分析

针对社会有效需求不足，经济增长缓慢，通货持续紧缩的经济态势，从起，我国实行以增发国债为主要内容的积极财政政策，在一定程度上弥补了内需的不足，拉动了投资和消费需求的增长，有效地遏制了经济增长速度下滑局面。与此同时，随着积极财政政策的实施，我国财政赤字和债务规模也在不断扩大，中央财政赤字达到2598亿元，占GDP的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占GDP的比重为16.3%。虽然财政赤字率和国债负担率都在所谓的安全警戒线以内，但我国财政基础相对脆弱（两个比重低），潜在财政债务风险很大，特别是我国财政债务风险有其特殊性，因此，不仅需要从数量关系上，更要从本质特征上把握财政债务风险问题。

1、国债发行额与财政赤字额的互动

财政赤字既可能是由被动发生收不抵支现象引起的，也可能是政府为刺激总需求而主动采用的一种积极财政政策。以前，我国财政赤字主要是收入增长缓慢而支出膨胀引起的，实施积极财政政策以后，财政赤字的弥补，主要有三种方法：一是用历年的财政盈余；二是以货币融资形式向中央银行借款；三是以债务融资形式向社会发行国债。我国1986年以来政府财政全为赤字，《中华人民共和国预算法》现已明确规定财政不允许向银行透支。因此，财政赤字只能靠债务融资来弥补。从财政赤字与国债发行额的关系来看，赤字是原发性的，债务是由赤字派生的，二者在数量上具有正相关性，财政赤字高的年份，国债发行额也较高，近年来的实际情况也是如此（见表1）。但是，现在存在的问题是债务发生并不纯粹是被动发生的，债务额与赤字额具有相互推动的发展趋势。其中一个原因是由于宏观调控政策的需要，把增发国债作为积极财政政策的操作工具，主要用于基础设施建设，其资金回报率较低，随着国债规模的扩张，还本付息额也迅速增加，国债规模的迅速扩张反过来推动财政赤字的急剧攀升，陷入借新债还旧债的恶性循环当中，如19国债发行额为2412.03亿元，同年的还本信息额为1820.40亿元，还本付息额占发行额的75.47%，在财政收入不可能有较大增长的情况下，中央财政的偿债成本和偿债风险都相应增加。

2、低债务负担率与高债务依存度并存

国债负担率（国债余额／当年GDP）反映了负债规模与一国尝债总体经济实力的对比关系，这一指标对不同国家有着不同的实际意义，经济发达国家的债务是建立在雄厚的财政经济基础上的，整个国家对债务的承载能力较强，其国债负担率可以高些，如《马约》规定欧盟成员国这一指标上限为60%，而发展中国家由于经济规模和经济实力较差，其债务负担率也应较低，一般国家应不超过45%。我国的国债负担率一直低于17%，20也仅为16.3%，远低于国际警戒线。但是从动态分析，我国国债负担率近年来增长很快，由1990年的4.5%，迅速提高到年的16.3%。

从财政对国债的依赖程度和财政承载债务的能力上看，则需要考察国债依存度和偿债率两个指标。由于我国国债的发行和偿还都是由中央政府操作的，在分税制条件下，真正能衡量国债所蕴涵的财政风险的应为中央财政的债务依存度和偿债率，所以研究中央财政的债务依存度和偿债率也更有实际意义。

中央财政的债务依存度是指当年国债发行额与中央财政支出（包括国债还本付息额）的比重，它反映了中央财政支出对国债的依赖程度。债务依存度过高，表明财政支出过度依赖于债务收入，财政处于相对脆弱的状态，因为国债毕竟是一种有偿收入，高依存度对财政的未来发展形成潜在的威胁。国际上公认的控制线为25%-30%，而我国的财政依存度表现出不断上升的趋势，从1994年开始超出国际警戒线，高达62.49%（见表1），是国际警戒线的两倍多，也是美国、日本、英国等发达国家的3-10倍。显然，中央财政支出有60%的资金来源于国债收入，财政风险较大。

表1 财政收支与国债有关指标

附图

资料来源：2001年中国统计年鉴

反映中央财政偿还债务能力的指标是偿债率，即当年国债还本付息额与中央财政收入的比重，这一指标越高，说明中央财政的还本付息压力越大，偿还能力越弱，国债的承受能力越差。从国际经验来看，偿债率的安全线为8%-10%，警戒线为22%，1990年我国中央政府的偿债率为11.43%，19迅速攀升为45.91%，是国际警戒线的两倍多，近两年虽然有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表1）。考虑到我国财政收入大幅增长的潜力不大，加之国债发行期限多为中期，还本付息相对集中，国债的偿还困难还是较大的。

上述分析表明，我国国民经济总体应债能力相对较强，而财政本身特别是中央财政对国债的承载能力有限，也从一个侧面反映了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低，既压缩了国债继续增加发行的合理空间，也说明潜藏着财政债务风险。

3、国债筹资成本硬约束与投资收益隐性化

国债筹资是有代价的，到期偿还本金是不言而喻的，同时还要支付国债利息。国债是以国家信用为基础的借贷形式，其发行主体是政府，在所有的本币市场参与者中信誉最高，信用风险最小，流通性能好，变现能力强。正因为国债具有这些特征，西方国家一般都以国债收益率作为金融市场的基准利率，从投资者角度来看，投资是国家政权担保的此种金融产品最安全，风险几乎为零。因此，国债利率通常低于银行同期存款利率。我国的情况与此正好相反，由于缺乏科学的债券定价方法和基准利率形成机制，债券发行定价反而比照银行储蓄存款利率，国债利率比同期存款利率高出1-3个百分点（见表2）。

表2 1990-银行储蓄利率与国债利率表单位：%

附图

资料来源：袁东：《中国证券市场论》，东方出版社，年，250页。

近年来虽然二者利差在减少，但国债利率仍高于银行存款利率。19发行的2、3、5年期国债利率分别是2.55%、2.89%、3.14%，而同期银行存款利率分别是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低与风险大小相悖，同时也增加了国债的利息支出，1997、年的利息支出分别高达563.3亿元和763.6亿元。甚至有个别种类国债的真实利率高于产出增长率，如1998年第一期、第二期凭证式国债、30年期的特种国债利率偏高，从而增加了国债的筹资成本。

国债是信用性质的财政收入，是一种集借、用、还三者于一体的政策融资工具，其主要特点就是国债资金使用的有偿性。国债资金的偿还就要考虑它的使用效益。国债资金的使用效益包括社会效益和经济效益两方面：从社会效益来看，通过国债投资，可以增强国家的宏观经济调控能力，改变社会消费与投资结构，促进基础设施建设，有利于环境保护等，但这些溢出效应是隐性的，很难用投资收益率等指标衡量的，因此、在短期内不能作为国债的偿还基础。从经济效益上看，国债资金主要用于弥补财政赤字和还本付息，用于生产建设上的比例很小，况且基础设施

投资的盈利水平较低，想用这些投资项目的盈利来偿还国债是不现实的，国债投资的自偿能力是十分有限的。

4、隐性债务显性化

随着国民经济的发展和体制改革的深化，将促使以前的隐性债务显性化。目前我国尚存在各种形式的债务，虽然在名义上不是中央财政的债务，但在性质上类似于国债的国家债务，在实际运作中将由中央财政承担其中的大部分支付责任，最终构成中央财政的实际债务组成部分。

(1)社会保障资金债务。改革开放以前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制度，养老、失业、医疗等社会保障全部由国家和企业承担，个人未形成养老积累，也不承担任何费用。改革开放以来，我国新的社会保障制度也逐渐形成，这就产生了弥补历史欠帐，支持国企改革，对原有职工的偿债问题，这部分债务具有很大的不确定性，取决于未来经济增长率、实际工资率、利息率和人口因素等参数的变化。按照世界银行1997年测算结果，我国养老金隐性债务为1994年GDP的46%-69%，即21468～32202亿元，而他们最近的一项测算则认为在1998年中国养老金隐性债务占到GDP的94%(Dorfman and Sin,)。即使最保守的估算，按下限计算这部分债务也达2万亿以上。

(2)国有银行不良贷款形成的国家隐性债务。在我国的全部金融资产中，银行资产占85%以上，但由于多种原因，我国四大国有商业银行不良贷款比重居高不下，1995年末为21.4%，以后逐年有所增加，末高达29.2%，国有商业银行不良贷款总规模至少在27000亿元以上；四大国有商业银行在1997～20由于国有企业改制而核销呆坏帐1829亿；截止2000年末，在四大国有商业银行开户的企业中，逃废债企业达32140户，悬空银行贷款本息达1851亿元；三家政策性银行的不良资产，根据朱民年提供的数据也在3000亿元左右。而以上也仅是冰山一角。

(3)粮食企业在采购和流通中累积的亏损债务，目前高达2000多亿元，这最终也将成为政府负担的债务。

(4)截止2001年底，全国拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%。

我国国有经济是由财政、银行、国有企业三部分组成，政府财政实质上为银行的不良贷款和企业债务提供担保，为社会保障提供资金来源，在动员银行和企业最大潜力仍存在缺口的情况下，上述隐性债务必将最终由财政负担，其本质与国债是相同的。所以说，虽然名义国债负担率低于国际警戒线，但如果在名义国债规模基础上，再加上社会保障资金缺口、国有商业银行和政策性银行的不良资产债务、粮食企业亏损挂帐、各级政府欠发工资等隐性债务计算在内，我国财政债务至少在5万亿元以上，占我国GDP的50%以上，即国债总体负担率超过50%，财政债务风险是不言而喻的。

5、外债风险虽小，但成本较高

财政债务包括国内债务和国外债务两部分，近年来总的趋势是内债规模大幅增长，而外债负担相对减少，外债风险相对较小。一是外债余额增幅较小，由1995年的1056.90亿美元增加到2001年的1700余亿美元，个别年份甚至绝对减少，如1999年。二是从外债风险指标上看，2000年我国外债的偿债率为9.2%，债务率为52.1%，远低于国际公认的警戒线（即偿债率为25%，债务率为100%），2000年我国外债负债率为13.5%，也低于同期世界平均水平。三是从外债偿还期限结构上看，2000年长期外债余额占全部外债余额的91.0%，而短期外债余额仅占9.0%。四是我国外汇储备逐年增长，到2000年已达1655.74亿美元，为外债偿还提供了坚实的基础。可见，我国的外债规模、债务风险指标与国民经济增长速度和外汇储备比较起来，其负担较为合理，均在国力可承受范围内。

但是，另一方面，从外债借款成本来看，贷款利率较高的国际商业银行贷款占主导地位，2000年国际商业贷款余额占整个外债余额的65%，而利率较低的外国政府贷款和国际金融组织贷款仅占16.9%和18.1%，这必然导致我国外债的借款成本提高。从外债币种结构上看，币种单一，主要是美元和日元，外债币种缺乏多样化，增加了外债的汇率风险，因此，对外债风险同样不能掉以轻心，仍需加强外债风险管理。

二、财政债务风险的防范

积极财政政策的效应是双重的，在充分发挥其促进经济增长正面效应的同时，必须看到积极财政政策也导致国债规模有所扩大，进而放大财政债务风险的`负面影响。为此，应针对财政债务风险的本质特征，采取有效措施，防范与化解财政债务风险。

1、适时淡出积极财政政策

一般而言，财政政策的行政色彩较浓，人为因素较大，往往侧重于需求管理，是一种熨平经济周期的短期措施。我国1998年制定并实施积极财政政策之初，只是把它作为一项应对东南严金融危机的特殊手段。而数年连续实施积极财政政策，已经使这一短期政策长期化了。但社会经济及财政方面深层次的问题并没有从根本上得到解决，却积累了大量财政债务风险。因此，有必要适时调整财政政策，逐步淡出积极财政政策，控制财政赤字规模，优化财政支出结构，提高财政支出效率，深化预算制度改革，规范财政分配秩序，完善税费改革。

2、控制国债规模，调整国债结构

发行国债既要考虑社会公民的应债能力、国民经济的承载能力和财政的偿还能力，更要注重国债资金的使用效益和运作成本，兼顾国债发行的可持续性，科学界定国债的合理规模。(1)加快“费改税”进程，规范预算外收入和各种制度外收入，把它们纳入到统一的财政收入中，使财政收入稳步提高。同时，加强财政支出管理，合理调整分配结构，遏制行政经费膨胀，杜绝资金浪费，全面推行政府采购制度、零基预算、单一帐户制度，以此强化支出约束，压缩财政赤字，这是控制国债规模的最关键因素。(2)广泛采用竞争性招标发行方式，降低发行成本；动态调整国债利率，形成科学规范的基准利率机制，适度调低国债利率，降低筹资成本，控制国债利息负担；调整国债期限结构，增加短期和长期国债品种，均衡分布国债还本付息额度。(3)提高国债资金的使用效应，走出借新债还旧债的怪圈。对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择项目时要兼顾经济效应和社会效应并重的原则，在保证工程质量的前提下，尽量降低成本，尽可能地发挥基础设施的效益，创造更多的社会价值。在今后一段时间内，国债投资应逐步由基础设施投资转向有市场需求、有经济效益的制造业领域转移，加大用于竞争行业的投资比例，同时采取有效的管理措施，缩短项目建设周期，项目建成后，采取公司运作方式，保证资产的保值增值，提高国债资金的自我偿还能力。(4)为了使国债资金的筹措、使用和偿还步入良性循环轨道，应建立国债偿债基金制度，坚持基金有效运作，预算上单独列支，闲置部分可以投资，确保基金增值，使国债偿还有一个可靠的基础。

表3 国家外债余额及风险指标

附图

资料来源：2001年中国统计年鉴

3、多元分散债务风险

当国债资金投向基础设施项目时，一般

具有巨大的社会效益，地方有关部门可能从中获益，因此，这些国债的偿还应按受益大小由中央和地方政府按比例分摊；目前我国不允许地方政府发债，为解决地方政府使用债款，一般由中央统一发行国债，再从中转货一部分给地方政府使用，这实际上是中央政府替地方政府发债，所以按谁受益谁偿还原则，这部分债务理应地方政府负担；对于银行不良贷款和坏帐损失，最终不应由财政全部“兜底”，而要以法律法规形式明确规定银行破产后财政负担偿还储户资产的比例，按照利益与风险对等原则，规定财政、银行、储户各承担一定比例风险；对于地方政府债务，要严格界定责任，真正属于政府的，由地方政府列入预算；对于商业性债务、有关政府担保的企业债务，首先由债务人偿还；对于社会保障资金缺口这种隐性债务，应由财政、企业及个人按比例分摊，财政和企业分摊部分可通过开征社会保障税、国有股减持、出售转让国有资产等方式弥补。

4、强化外债管理，防范外债风险

由于外债具有特殊的传导机制，一国外汇市场可能成为国际投机商追逐的目标，东南亚金融风险的教训应引起我国高度重视。必须建立外债统一管理机构，结合国家的进出口政策、汇率政策，运用科学管理方法和现代化手段，统筹政府外债的借入、使用和偿还；在合理控制外债规模条件下，降低借款成本，尽量多争取外国政府贷款和国际金融组织贷款：对于国外商业贷款，一定要注重提高外债资金的使用效益，使外债本息偿还有一个可靠的保证。同时，还要注意汇率风险，合理安排外债币种结构，提高汇率走势的预测能力，把外债风险控制在较低水平。

【参考文献】

[1] 徐利群，朱柏铭.论公债适度规模的评判[J].经济评论，,(2).

[2] 张文魁.私募资本市场：作用、风险与对诈骗的防范[J].经济研究，2001,(5).

[3] 宋永明.改革以来我国国债资金的支出方向研究[J].经济研究参考，2001,(30).

[4] 刘迎秋.论中国现阶段的赤字率和债务率及其警戒线[J].经济研究，2001,(8).

[5] 陈共，李建军.居民认购国债的空间分析[J].财贸经济，2001,(11).

[6] 项怀诚.关于2001年中央和地方预算执行情况及中央和地方预算草案的报告[N].经济日报，2002,3,18(3).

篇3：高校会计核算风险防范对策论文

随着国家对高校教育工作重视度的不断增加，高校的投资主体开始走向多元化，而财政收支规模的增大导致高效会计核算工作更加复杂，随之而来的问题层出不穷，会计核算风险明显增加，阻碍高效会计工作的顺利推进。因此，为解决高校会计核算工作面临的问题，需要高校领导不断加大对会计风险防范的重视，根据自身的发展情况，制定相应的解决策略，从而从根本上解决高校会计核算面临的潜在风险，进而提高高校会计核算工作的效率，为高校各项工作的开展提供强有力的保障。

1高校会计核算工作中存在的问题

1.1对会计核算重视程度不够

对于目前来说，我国大部分高校管理层不能正确认识会计核算在高校各项工作开展中的重要作用，对会计核算的重视程度明显不足，这就导致会计核算工作中的问题不能有效解决，会计核算风险明显增加。由于高校资金来源大部分依靠于国家拨款，与企业之间就存在着很大的差别，这便导致高校管理层明显不同于一般企业，大多不重视会计核算工作，导致高校会计核算工作中问题屡出不穷，严重影响了高校其他工作的顺利开展，影响高校的整体发展[1]。

1.2相关部门监管不到位

随着经济社会快速发展，全社会经济业务不断复杂化，高校财务工作也变得日益复杂，这就要求高校在注重会计核算工作的同时，相关监管部门加大对高校财务工作的监管力度，不仅需要做到事后处理，而且要加强事前预防。由于相关部门监管不到位，导致我国高校不能紧跟会计制度变革的步伐，会计核算工作出现于会计制度严重脱节的现象，由于监管部门不能适时对高校财务问题进行反应，导致高校会计核算风险得不到有效的防范。

1.3内部控制力度低

随着高校经济业务不断多元化，财务工作的复杂性日益提高，而高校缺乏强有力的内部控制力度，这就导致高校会计核算工作风险进一步增加。由于高校不重视内部控制体系的建设，内部控制力度过低，导致会计内部环境权力过于集中化，迫于高层领导的压力，有些会计人员会不顾会计制度的要求，钻空子的现象屡次出现。另外，由于内部控制力度不高，导致有的会计人员由于自律性较差，不能加强其自身的学习，对新会计制度的颁布甚至视而不见，陈旧规章制度的运用会导致会计核算工作与制度要求相偏离，会计核算工作风险不断增加。

1.4会计核算人员专业素养低

伴随大数据时代的万到来，信息技术被广泛运用到各企业财务管理工作过程中，高校也不例外。新技术的运用，要求高校会计核算人员具备较高的专业素养，除了需要掌握基本的财务知识以外，还需要熟练掌握对信息技术的运用。但是对目前高校财务人员来说，其年龄结构较大，专业素养明显过低，缺乏对新事物的接受能力，因而就不能很好地满足信息时代对会计核算人员的专业水平要求，导致会计核算工作效率低，风险大。

篇4：高校会计核算风险防范对策论文

2.1提高高校管理层的重视度

高校管理层直接监管学校财务工作的进行，因此，为尽可能有效防范会计核算风险问题，就需要让高校管理层认识到会计核算工作对高校运转的重要性，提高其对会计核算工作的重视度[2]。要改变高校管理层只重视学术和教学的传统思想，引导其将部分精力投入到搞笑的财务管理工作上，更好的监督会计核算工作的进行，从而提高会计核算人员的工作谨慎性，保证会计核算工作能够平稳有效的进行，避免风险的`增加，最终为学校其他工作的开展提供有力的保障。

2.2提高相关部门监管力度

国家相关部门要加强对高校财务工作的监管力度，保证高校会计核算工作有序进行。国家相关部门对高校财务工作的监管，能够很大程度引起高校管理层对财务工作的重视，进而促进管理层对财务部门工作进行适时监督，促使会计人员能规范自己的会计行为，积极更新会计知识，使会计核算工作能够完全符合会计法律法规的规定，保证会计核算工作规范有效，从而减少会计核算风险的产生。

2.3加强高校内部控制力度

高校财务工作的有序进行，不仅需要国家相关部门的监管，而且需要高校内部控制体系的支撑。高校领导要不断加强会计核算内部控制体系的建设，规范会计核算人员的行为，可以建立奖惩制度，对于那些工作出现严重问题的会计核算人员，去除年底评优的资格，对于问题严重影响学校运转的人员，采取罚款甚至开除的措施，通过这一系列内部控制措施的实施，尽可能的约束会计核算人员的行为，保证会计核算工作的质量。

2.4提高会计核算人员业务素质

会计核算人员是会计工作的直接实施者，其专业素质的高低直接影响会计核算工作的质量。因此，高校要不断加强对会计核算人员的培训力度，最大程度的增强会计人员的专业技术水平，保证会计核算工作的质量。高校可以通过聘请注册会计师等高端人员，定期到学校进行讲座，让高校会计人员能够深入理解会计核算的相关法律法规[3]。另外，高校还可以加强学校间的沟通交流，让学校会计核算人员能够进行经验分享，从而全面提高其专业素养，保证会计核算工作的质量。

3结束语

经济社会的发展和会计制度的不断更新，给高校会计核算提出了更高的要求。因此，高校领导要充分认识会计核算工作的重要性，加强高校内部控制力度和会计核算人员的培训力度，从而提高高校会计核算人员的专业素养，保证高校会计核算工作的有序进行，预防会计核算风险的发生。

参考文献

[1]张琪.高效会计核算风险的原因及建议分析[J].山西农经,(4):78.

[2]刘芳.浅议高校会计核算风险的防范[J].中国国际财经(中英文),(3):35.

[3]曹志华.高效会计核算风险及其防范控制研究[J].财经界:学术版,2016(19):18.

篇5：高校经济责任审计风险与防范

一、高校开展经济责任审计的必要性

随着高校经费来源多元化和办学规模的扩大，高校办学自主权和资源配置权不断增强，但其内部经费管理中出现的问题也越来越多。而原有的管理机制和监督机制相对滞后，已跟不上高校发展的步伐。近年来，高校职务犯罪及现象大部分集中在基建、后勤、招生、采购等领域，犯罪主体多为分管领域的领导，并呈现出窝案、串案、集体的特点。这种严峻的形势迫切要求高校内部审计部门开展经济责任审计，这对于依法治校、强化内部管理、加强高校内部权力运行制约和监督、预防和促进惩治具有十分重要作用。

二、经济责任审计的风险

经济责任审计风险是审计人员在实施审计后表达责任人应当负有的主管责任和直接责任、表达与事实真相或经济责任不相符合的审计评价和结论，造成有关方面损失的可能性。

1.审计人员综合素质不高带来审计风险

经济责任审计涉及的内容很广，要求审计人员既要懂财务、审计等方面的专业知识，又要懂业务、管理、投资等方面的知识，还应具备宏观经济管理知识，熟练掌握国家财经法规政策，具备较强的综合分析能力和解决问题的能力，如果审计人员的专业素质不高，将会严重制约和影响审计工作的质量，作出不符合实际的审计评价结论，就会给审计带来风险。

2.审计方法和审计手段带来的风险

审计程序是审计人员实施内部经济责任审计的方法步骤，审计方法是审计人员完成审计任务、达到审计目标的工具。目前对于经济责任审计尚没有规范的审计程序和系统的方法指导。一些高校内部审计人员在进行经济责任审计时仍没有跳出“财务收支”审计模式，就账查账，侧重点不明确，没有体现经济责任审计的特有目的和行为方式，切入点和落脚点不明确。部分经济责任审计报告的格式和内容与财务审计的没有多大差异，没有体现经济责任审计的“人格化”特点，经济责任审计报告的价值并未完全体现。办公自动化、会计电算化软件等的广泛运用，使管理信息、经济业务信息和财务数据的记录方式和处理程序都发生了很大的变化，有些高校的审计信息化建设还不完善，这对采用现代审计技术和方法也提出了挑战。高校的审计程序和方法相对于内部经济责任审计来讲，还达不到应有的高度和层次。

3.被审计单位提供的资料不真实或有意制造虚假会计信息导致的审计风险

评价经济责任和廉洁自律表现，必须以真实的会计指标为依据。但近年来虚假会计信息层出不穷。随着打假治乱的深入，经济活动中违法违纪行为也更为隐蔽，造假的技能、技巧、手段更加高明，虚假的会计资料直接影响审计评价的客观性，甚至造成判断上的错误。所以审计人员稍有疏忽，就会对应审项目主要事实没有查清，重大问题发现不了，特别是对被审单位财政财务收支不实，资产、负债、损益不实即使揭露了也反映不出事物本来的面目，最终导致出具了不真实的审计结论。

4.“离任必审”和“先审后离”的原则并没有完全贯彻实行

高校的领导在干部任期届满或者调任、辞职等变动发生时，应当接受经济责任审计。部分高校由于受领导重视程度不够、审计人员不足等因素的影响，只是根据自身的情况确定审计对象范围。调查数据表明，只有部分高校确定了“离任必审”的原则，并利用有限资源集中力量对委托部门关注的重点单位的领导进行审计，还有少部分高校平时不进行审计或没有年度审计计划，只对那些被人举报存在问题的单位领导进行审计。而且在实际工作中，经济责任审计在一些高校并没有作为常规的经济监督形式。另外，存在“先离后审、先任后审”现象。部分高校开展内部经济责任审计时，经济责任人的离职、调任、转任等已经作出决定，审计不过是一种形式，对经济责任人并没有多大影响。“先审后离”由于被审计领导还未离位，知情人也不敢揭露事实真相，这无疑会提高审计的难度，增加审计的风险。

5.内部控制缺乏加大了经济责任审计风险

被审计单位领导干部所在单位缺少必要的内部控制或不严格执行内部控制制度，造成管理混乱、信息失真，无疑会加大经济责任审计的风险。近年来财务信息失真已司空见惯，“无账不假、无假不账”已不是个别单位的现象，经济活动中违纪违法及各种造假行为花样百出。审计人员稍有不慎，就有可能被虚假资料或现象所蒙蔽，难以查明事实真相，其审计结论可能与客观实际相反，甚至会为虚假数据或现象撑起“保护伞”。

三、经济责任审计风险的防范

1.提高认识，端正态度

深入开展高校内部经济责任审计工作的前提是高校党政领导的高度重视。由于高校内部经济责任审计开展时间不长，许多人特别是高校领导干部对其重要性认识不足。学校党委和行政领导需认真学习经济责任审计的相关法律法规，贯彻两办《规定》，要深刻领会审计署、教育部和内部审计协会的会议精神和工作要求，增强对经济责任审计的了解，树立内部经济责任审计是为高校健康发展而服务的理念；高校职能部门和院系等中层领导要认识到内部经济责任审计是一种正常的经济监督手段，并不是针对某个领导，要克服消极合作和抵触心理，自觉接受监督。要在人、财、物等方面给予支持，把内部经济责任审计列入重要议事日程，定期听取内部经济责任审计工作情况汇报，认真研究审计工作中的重大问题，帮助解决经济责任审计中的困难，从而增强内部审计人员的责任感和审计热情。

2.建立经济责任审计结果评价标准体系

经济责任审计的评价对象是高校领导人员个人，而不仅仅是高校的财务会计报告，因此，若没有完善的评价标准体系，很难正确区分其中涉及的各种责任。如除涉及财务收支情况外，还有领导人员的个人经济问题，领导人员对社会的责任等情况。所以建立评价标准体系的目的是为了正确评价领导干部任期业绩、明确经济责任，把较为抽象的责任目标和考核标准进一步具体化，通过量化和质量关系对领导干部任期责任的履行情况进行评价。

3.正确履行审计权限，避免审计内容上的随意性

干部任职期间应承担的责任可能是多方面的，而经济责任审计的范围仅限于经济活动，评价内容也仅限于其经济活动中应负的主管责任和直接责任，至于其它的诸如领导素质高低、能力大小等都不在审计评价范围。要做到既不越位也不缺位，该到位的必须审到位，使审计评价既全面又客观实际，充分发挥经济责任审计对干部的监督管理职能作用。

4.明确经济责任审计评价标准，努力提高审计评价水平

国家应尽快出台一些经济责任审计的制度和法规，统一、规范经济责任审计评价标准。用主要经济指标完成情况评价领导干部的经济责任、工作业绩应该成为考核领导干部的一项重要内容。经济业绩完成好坏需要参照一些权威性的指标，主要包括：国家下达的经济发展计划、上级下达的任期经济目标、同类先进单位达到的经济水平或行业平均水平等，只有将任期内实际完成的各项经济指标与这些参考指标进行对比，才能进行客观评价。

5.加强后续教育，提高内审人员素质

加强内部审计人员后续教育有利于提高内部经济责任审计质量。高校领导人员要重视和支持内部审计人员的后续教育，有计划地定期安排内部审计人员进行后续教育，并保障内审人员具有充足的时间、机会和经费去参加后续教育，以便及时更新知识结构，也要加强对教育管理、内部控制、基建维修等方面知识和审计软件的学习和培训。通过后续教育，不断拓展内审人员的知识面，提升专业胜任能力，注重培养高素质“复合型”人才，以适应不断发展的高校内部经济责任审计工作的需求。

[高校经济责任审计风险与防范]

篇6：银行计算机网络风险防范与对策研究

银行计算机网络风险防范与对策研究

随着中国入世对银行业带来的的巨大冲击，我国各家银行机构都在不断的进行业务创新，从而极大的促进了计算机及网络技术在银行业务领域的广泛应用，也使得各家银行机构的电子化水平及服务水平都得到了不断提高，不论是在服务层面或是管理层面都在逐步与世界接轨。

我国银行业已经普遍使用诸如商业银行的门柜系统、信贷系统、统计管理系统、电子联行，人民银行的信贷咨询管理系统等，使用的操作系统也有Windows98、WindowsNT、UNIX、OS/2等，随着电子银行、自动柜员系统、综合业务系统等大量的投入使用，计算机及网络风险防范问题日益突出。

一、银行业计算机及网络风险的表现形式

所谓银行计算机及网络风险是指银行业在进行技术创新和实现银行电子化过程中广泛使用计算机技术、网络通信技术，而计算机本身（包括硬件、软件、操作系统等）和涉及计算机安全管理的制度缺乏有效的科学性、规范性和完善性，潜伏着许多不安全因素而造成的潜在的或已发生的风险。主要表现为计算机系统故障、安全事故和计算机犯罪。银行计算机及网络风险具有突发性强、范围广、影响大等特点。结合银行业务的特点，银行计算机及网络风险可粗分为实体风险、硬件风险、软件风险、信息管理风险和计算机犯罪五大类。

（一）实体风险。

实体风险是人为地对计算机中心及其设施、设备进行攻击和破坏。银行计算机系统存储了大量金融和国民经济活动的信息，对银行组织的管理决策和整个国家宏观调控起着重要作用。据媒体报道，在国外，曾发生多起攻击计算机中心、炸毁计算机设备的案件。这就警示我们，对银行信息中心计算机设备实体的安全和风险防范就应当引起足够的重视。尤其是商业银行基层计算机网点，有相当一部分机房设计简陋，防护装置达不到规定标准，人为助长了计算机实体风险。

（二）硬件风险。

硬件风险是指由于计算机及网络设备因各种突发灾害、运行环境或硬件本身及相关元器件的缺陷、故障导致系统不能正常工作而带来的风险。

1、硬件在外风险。计算机房设计、安装达不到国家规定的计算机安全运行环境的有关标准而造成的安全隐患；人为在计算上设置发射装置、通过在高频电波上增大发射功率，把电波传送到外部的无线电接收机上，因电磁波安全风险造成信息泄漏；由于不可抗力，如火灾、水灾、地震、雷击、电、磁、温度等等难以预料的突发性灾害对银行计算机系统资源带来的损害；供电系统不稳、后备电源不足或电信部门通讯故障造成的业务中断而带来的损害；计算机及网络设计没有可靠接地、缺乏防雷防尘设备而造成的计算机故障。

2、硬件内在风险。短路、断线、接触不良、设备老化、电脑超期服役、损坏性的使用计算机去做非法业务性活动，人为减少计算机运行寿命等由计算机本身及相关设备、部件或元件带来的风险。

3、网络风险。网络作为一种构建在开放性技术协议基础上的信息流通渠道，它的防卫能力和抗攻击性较弱，网络风险就是当电子信息在网络上传输时，由于网络设备的故障或没有将内部网络与国际互联网进行物理隔断导致遭受外界侵袭造成的风险。

（三）软件风险。

软件风险是指由于各种程序开发、使用过程中包含的潜在错误导致系统不能正常工作而带来的风险。

1、软件设计风险。由于应用软件在研制过程中考虑不周或在编制程序时不够严密导致应用软件本身设计不完全，或未经全面测试就投入使用，导致出现应用系统在超级用户下运行、文件权限设置不正确、业务数据以明码形式存放、容错能力差、自我防御能力差等缺陷，系统在运行过程中往往会出现账务错乱、数据信息受损，更有甚者导致整个系统崩溃。这种应用软件如果一旦遭受病毒侵害，就更容易引发风险。

2、软件操作风险。软件操作风险指的'是在银行电子化业务中，由于某些业务操作人员素质跟不上调整发展的银行电子化建设的步伐，对银行推出的硬件设备以及银行电子化产品和服务功能不熟悉或风险意识不强等原因所造成的操作过程中出现的风险。其主要表现为：(1)业务人员操作权限界定不清，密码使用混乱，基本上处于透明状态。在计算机安全管理中，权限和密码作为两个非常重要的概念，都应该有严格的规定。但在实际业务操作中，系统管理员往往可以操作业务管理系统，而操作员之间代号混用，密码没有进行定期更换，甚至有的操作员以系统管理员的身份登录业务系统，这些现象的存在都导致风险的发生。(2)操作不当或操作失误风险。业务人员操作结束或临时离开柜台没有退出操作画面，给非法操作者提供可乘之机，使其很方便地进入业务系统进行非法操作，在计算机业务处理系统中修改数据或其他破坏性程序致计算机系统瘫痪，造成了不必要的经济损失。(3)自然消失风险。也就是因磁存储介质保管不当，使其存储在其上的信息丢失或者无法读取造成的风险。这在基层行表现得尤其突出。基层行因缺少有效的数据备份或数据备份不及时，而数据备份则是故障恢复和账务安全的重要保证；如果没有有效、完整的备份数据，当数据库一旦发生损坏则无法将所有数据完全恢复。

（四）信息管理风险。

管理风险是指由于管理体制的偏差、管理制度的不完善导致具体管理过程中出现漏洞而给计算机及网络系统带来的额外的风险。

1、体制风险。所谓体制风险，主要是指在管理上缺乏统一的组织和领导所引发的风险。在信息管理方面往往只注重计算机在银行电子化业务中的应用，过分强调科技的服务职能，而忽略了计算机安全管理工作，忽视金融科技监管。科技人员单兵作战，除了承担业务软件的推广应用，还要负责全行设备的维护与管理，往往是顾此失彼。各业务职能部门还没有将计算机安全作为一项重要工作来抓，计算机风险管理几乎是一片空白。

2、制度风险。所谓制度风险，主要是指在银行电子化业务中，由于制度制定有漏洞或执行不到位所造成的潜在风险。当前基层行建立的计算机安全管理制度难以适应银行计算机及网络形势发展的需要。网络安全运行管理、密码专人管理、操作员管理、数据备份媒体存放管理等制度还有待于进一步完善。尤其是内控制度的落实情况更是各行银行电子化建设中一项薄弱环节。随着金融体制的改革逐步深入，各家银行机构都在精简机构、精简网点人员，一人多网、一人持有多个操作员号的现象时有发生。形成了人员少、业务集中、基本内控制度难以执行的状况。

3、人员素质风险。所谓人员素质风险，主要是指因人员素质参差不齐而引发计算机及网络系统的风险。当前我国银行业普遍存在缺乏专业高素质人员，一般银行从业人员尤其是基层行员工素质还不能与先进的管理手段、先进的管理工具的要求相适应；在具体的业务操作中更是无法有效的利用现有的资源。也正因此，人员素质的滞后对计算及网络的安全同样是一个潜在的风险。

（五）计算机及网络犯罪。

计算机及网络犯罪主要是指针对计算机及网络的犯罪或不正当使用计算机及网络的犯罪。其主要特征是以有关计算机及网络技术知识作为必不可少的要素的犯罪。在银行计算机及网络犯罪中，常见的有两种情况：一是把计算机及网络作为诈骗、侵占、盗窃资金工具使用而引起的犯罪；二是把计算机及网络本身作为犯罪的目标，如对数据、系统的有意破、消除和改变等。

二、银行计算机及网

络风险防范的对策

认真分析计算机及网络在实际应用过程中存在的诸多不安全因素，有效防范各类安全事故的发生，确保银行资产的完整性，有针对性的提出计算机安全管理和风险防范的对策十分必要。围绕银行计算机网络风险表现形式，应从实体、硬件、软件、管理四个层面采取措施：

（一）实体方面。

在银行业安全经营中，强调最多的是金库的守卫、库款押运安全、营业网点安全防范等方面。而对计算机中心或机房的安全防卫却相对薄弱。各银行机构的安全保卫部门要把本行的计算机及网络的安全纳入自己的视野，要像保卫金库安全一样保卫计算机中心或机房。各行对机房重地也要严格的进出制度，明确非本中心人员进出应履行批准手续，同时要对中心工作人员加强安全保密觉悟的教育，尤其是同本中心以外的人员接触要严守中心及机房的安全布局及运行情况的秘密。

（二）硬件方面。

1、改善硬件运行环境。机房建设要按照国家统一颁布的标准进行建设、施工、装修、安装，并经公安、消防等部门检验验收合格后投入使用。重点防止计算机机房靠近各种无线电发射台或电视转播发射点，避免计算机信息传递出错。尤其是总行和省、市分行的计算机中心，一定要测量机房周围的磁场强度，装置必要的电磁屏蔽设施。计算机房、配电室、空调间等计算机系统的重要基础设施要视为要害部门严格管理，配备防盗、防火、防水、防雷、防磁、防鼠害等设备，如果有条件可以安装电视监控系统。定期与电力、电信等部门协调，争取技术支持，保证良好的供电环境和畅通的网络环境。

2、做好设备维护工作。建立对各种计算机及网络设备定期检修、维护制度，并做好检修、维护记录；对突发性的安全事故处理要有应急计划，对主要服务器和网络设备，要指定专人负责，发生故障保证及时修复，从而确保所有设备处于最佳运行状态。

3、加强网络安全防范。增加网络安全的投资，特别是有关网络安全的硬件、软件配备要到位，做好三级备份网络的建设，对网络的信号传输标题进行屏蔽（静电屏蔽、磁屏蔽和电磁屏蔽）处理。对连入内部网的计算机要安装并及时更新杀毒软件版本，内部网络与国际互联网络要进行物理隔断，以提高其物理安全性；如确需互连时，则需要采用防火墙技术，对进入内部网的数据包进行过滤，以防止银行的有关信息数据在网上被窃听、篡改。

（三）软件方面。

1、重视应用软件的开发研制工作。在银行各种应用软件研发过程中，要积极搞好前期调研工作，多方征求基层操作人员的意见，保证设计思路的缜密、周全；编程过程中要对重要数据采用可靠的加密技术，以确保计算机网络和数据传递的完整性和保密性；软件正式投入推广使用前要进行全面的测试，以及时发现并修正软件设计过程中的缺陷。

2、操作风险应作为防范重点来抓。加强操作人员权限和密码管理。对访问数据库的所有用户要科学的分配权限，实现权限等级管理，严禁越权操作，密码强制定期修改，数据输入检查严密，尽量减少人工操作机会；防止非法使用系统资源，指定专人进行系统操作，及时清除各种垃圾文件，对一切操作要有记录，以防误操作损坏软件系统或业务数据；应用系统的运行环境应封闭，防止一般用户非法闯入操作系统，尤其要限制应用终端进行系统操作。做好数据备份，确保数据安全。对运行主要业务系统的服务器及网络设备要做到双机备份，双机备份要求主机型号必须相同，每套系统控制外设的能力要一致，通信控制设备最好能通过电子开关实现自动切换，以减少系统中断运行时间；数据传输、保存过程中对涉及机密的数据信息首先要加密，然后再传输、存储；对数据库本身的安全脆弱问题，更要作相应处理，对数据要进行多重备份、异地异处存放，以便发生类似意外掉电这类不可预见性故障时能提供快速恢复手段，以保证数据信息的完整性。

（四）信息管理方面。

1、建立计算机风险防范组织体系。各级行政领导要重视计算机安全工作，将计算机风险防范纳入行长的工作日程。成立计算机安全领导小组，明确权利责任，做好对安全运行领导、检查和监督工作。定期召开安全分析会议，研究安全防范技术，找出易发问题的部位和环节，进行重点管理和监督。各相关职能部门要形成合力加大对计算机风险管理力度，并从领导到职工签定层层负责的安全责任状，营造出“科技安全，人人有责”的良好氛围。

2、整章建制，落实内控制度。对现有的计算机安全制度进行全面清理，建立健全各项计算机安全管理和防范制度，完善业务的操作规程；加强要害岗位管理，建立和不断补充完善要害岗位人员管理制度；加强内控制度的落实，严禁系统管理人员、网络技术人员、程序开发人员和前台操作人员混岗、代岗或一人多岗，各操作人员必须定期更换密码；业务与非业务用机实行严格分离管理，做到专机专用、专人专管、各负其责，并由专人负责保管上机操作记录（操作日志）。

3、解决人员素质对计算机及网络风险的影响。对科技人员要及时“充电、加油”提高其处理计算机及网络故障、防范计算机及网络风险的能力；对业务操作人员要重点抓好计算机知识的普及培训工作，建立各种形式的岗位培训和定期轮训制度，提高职工的政治素质、法制观念、敬业精神、计算机业务操作水平和安全防范综合能力。在工作实践中，既要重视专业人员的素质，又要重视计算机管理领导人的素质。做到各类人员人数要有合适的比例；各类人员职责分明不扯皮；建立专业人员与领导者良好的协作关系。在具体的工作中，尤其要克服领导者不能借口技术不懂而不承担相应的责任，也不允许技术人员借口领导者不懂具体某种技术而抵制领导的监督管理。

（五）计算机及网络犯罪方面。

防止银行业计算机犯罪已是一个刻不容缓的任务。近几年来，银行业利用计算机及网络技术犯罪呈上升趋势，而我国目前的法律条款尚不能准确全面的对其量罪定刑。在司法实践中，往往以不正当获得资金和情报的性质而定罪，相应的法规已经严重滞后于计算机及网络的发展。在目前信息立法滞后的情况下，银行业防止计算犯罪应重点从以下几方面入手：一是要严格内控制度建设，在管理上不给犯罪分以可乘之机；二是强化技术上的安全措施，在系统计算的安全性、先进性和加密的不易破解性上下功夫；三是从国家技术信息安全的战略高度，促进国家加快相关信息立法，以法律保护计算机及网络使风险降到最小限度。

篇7：银行计算机网络风险防范与对策研究

银行计算机网络风险防范与对策研究

一、银行业计算机及网络风险的表现形式

所谓银行计算机及网络风险是指银行业在进行技术创新和实现银行电子化过程中广泛使用计算机技术、网络通信技术，而计算机本身（包括硬件、软件、操作系统等）和涉及计算机安全管理的制度缺乏有效的科学性、规范性和完善性，潜伏着许多不安全因素而造成的潜在的或已发生的`风险。主要表现为计算机系统故障、安全事故和计算机犯罪。银行计算机及网络风险具有突发性强、范围广、影响大等特点。结合银行业务的特点，银行计算机及网络风险可粗分为实体风险、硬件风险、软件风险、信息管理风险和计算机犯罪五大类。

（一）实体风险。

（二）硬件风险。

硬件风险是指由于计算机

[1] [2] [3] [4] [5] [6]

篇8：如何防范与化解我国地方政府债务风险的思考

如何防范与化解我国地方政府债务风险的思考

一、我国地方政府债务风险的表现及特征

（一）地方债务规模风险。

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。例如，根据相关的统计数据，估计2002年重庆市直接显性债务规模超过200亿，其中内债规模达到150亿。其中，重庆市县（市、区）累计拖欠工资达到19亿元左右，平均每个县（市、区）拖欠工资近4750万元：重庆市乡镇内债总额将近44亿，约占全市内债总额30％。截止2000年底，四川省财政各种直接债务累计已达400亿元左右，或有债务369亿左右，其中，清欠农村合作基金会213亿元，应退还供销社股金26亿元，粮食企业亏损挂帐110亿元，养老保险金缺口20亿元。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。北京市同期地方政府或有显性负债为100多亿元，占当年地方财政收入的40％以上。在福建、山东、吉林等省的部分地区，其乡镇财政或有负债的规模超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

（二）地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1.直接显性债务风险。第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2.或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3.外债风险。政府外债八是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

（一）举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，()而中央赋子地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门门觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

（二）部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

（三）财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多；地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

（四）投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措（―）建立健全政府担保、借款、投资机制

1.为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。2.建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3.要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的.全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

（二）建立科学高效的举债偿还机制

1.成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2.建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下年度财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3.制定严格的还款准备金制度。要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4.明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5.建立以资产运作为模式的偿还机制。资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

（三）加强财政收支管理

1.夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第―二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2.规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业（如基础教育、图书馆、高新技术研究等）实行财政“兜底”，保障资金供应；对半公益性半经营性事业，如基础教育以外的其他各类教育等，财政可给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场；对社会保障则应纳入财政预算。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

★ 农业发展银行业务经营面临的困境及对策建议